全面加强政府自身建设切实提升危机管理能力
作者： 周省     发布日期：2010-06-21     阅读数： 10053

这次百年一遇的国际金融危机，不仅对中国经济社会发展产生深刻而长远的影响，而且对政府自身建设与改革也提出严峻挑战。从应对国际金融危机冲击开始，政府管理就进入了危机管理过程。在这个过程中，政府各项政策与规划的出台及实施，往往面临着多难选择。这种复杂而艰难的选择，是对政府智慧的严重考验。如何迎接挑战，抓住改革的战略机遇，是摆在各级政府面前的重大历史课题与时代要求。唯一的出路是知难而进，积极主动地不断推进政府自身建设与改革向纵深方向发展。

一、目前政府自身建设与改革面临严峻挑战

1、经济社会发展中的不确定性因素增加，而且各因素之间的关系错综复杂，这对政府工作的预见性、前瞻性、敏锐性提出重大挑战。政府工作既要应对眼前的保增长促就业，又要着眼长远的调结构惠民生、保稳定促和谐；既要顾及经济发展，也要重视社会、政治、文化发展以及生态环境建设；既要把握总体布局，促进国际国内形势稳定和谐，又要兼顾局部利益协调，统筹区域平衡发展。

2、应对危机是政府的历史责任，这对政府的应变能力、执行能力、创新能力提出重大挑战。这就需要充分调动中央政府与地方各级政府应对危机的双重积极性与主动性，确保令行禁止，使党的路线、方针、政策普照众生，使改革开放的胜利成果惠及亿万大众，更需要充分发挥市场调节、社会促进的积极作用，形成政府主导、市场调节、社会广泛参与  的应对危机的合力。

3、庞大的政府投资计划，特别是中央与地方应对后金融危机的巨额投资规划密集出台之后，政府公共治理工作面临重大挑战。如何提高政府投资效能，最大限度地发挥政府投资的整体效果，有效防治权力寻租和腐败现象发生，已经成为社会方方面面关注的焦点。要解决这个重大课题，既需要政府的问责约束，更需要社会各方的监督，使政府投资计划的阳光工程更加透明，更加有效，使纳税人的财政贡献更加合理、更加高效。

4、在危机状态下，困难群众有增多的趋势，民生问题相对突出，这对政府转变职能、创新管理方式提出重大挑战。在应对金融危机的“一揽子”改革计划中，最关键性的因素是加快政府自身建设与改革。这既是贯彻落实中共十七届二中、三中及四中全会关于在2020年建立中国特色行政管理体制的重要举措，也是确保扩大内需、产业振兴与调整、区域经济突围顺利推进的重要制度保障，更是提升政府影响力，增强政府公信力，发挥政府向心力的必然选择。

5、面对通货膨胀预期不断升温，淘汰传统落后产能与发展新兴战略产业的双重历史任务，这对政府转变经济发展方式、依靠科技进步推动产业结构升级提出重大挑战。如何调整结构促进产业升级，在切实转变经济发展方式的过程中，建设创新型国家，促进中国经济社会又好又快的可持续发展，是对中国政府的重大考验。要解决这个历史课题，必须建立学习型政府，牢固树立人才强国战略，在坚持以人为本的科学理念中，促进人的全面发展与经济社会的共同进步，以实现绿色发展、和谐发展、平衡发展。

二、推进政府自身建设与改革的思路

（一）以提高领导力、执行力和公信力为重点，全面加强政府在危机中的应对能力。

1、改善宏观调控决策机制，增强前瞻性、预见性和敏锐性。这次国际金融危机早在2007年就出现苗头，到2008年上半年，国际金融危机对中国影响的迹象更为明显。2008年7月开始看到问题的严重性，中央政府的相关政策和重大措施出手快、出拳重，措施实、力度大，很快渴制了经济快速下滑的局面。在应对危机中取得了较为明显的阶段性成果，受到了国内外的一致好评。但从当前情况看，这次国际金融危机还没有见底，国内外导致金融危机的不确性因素还没有从根本上消除，金融危机的深刻影响还没有从根本上扭转。这就需要提高政府决策的前瞻性和预见性，尽量避免对形势的误判。因此，（1）加强政府的国民经济综合平衡、经济运行监测、区域协调发展、宏观经济和社会发展的预测预警及信息引导职责建设。（2）加强防范和化解金融风险，不断推进金融业改革与发展，综合协调解决金融运行中重大问题的职责建设。（3）尽快建立与完善宏观调控综合协调机制和危机应急机制建设。（4）实行民主决策程序建设，使宏观决策更加符合实际情况。

2、改革和完善宏观调控执行机制，确保宏观调控效果。从实践情况看，宏观调控的有效性主要体现在三个方面：一是能够带动民营经济和中小企业发展，体现就业优先；二是充分考虑到资本市场稳定发展，形成虚拟经济与实体经济相互促进的格局；三是审慎看待房地产行业举足轻重的战略地位，在促进房地产行业健康发展上做好文章。因此，（1）按照就业优先的原则，建立民营经济，中小企业的宏观调控综合协调机制，促进就业在宏观调控中稳定增长。（2）建立资本市场稳定发展的宏观调控综合协调机制，实行专项综合治理与综合应急的有效反映机制，积极引导股市健康发展。（3）建立房地产市场稳定发展的宏观综合协调机制 ，尽快推出系统的房地产行业新改，兼顾各方利益，采取综合性措施，全面解决房地产行业的出路问题。

3、从社会反映最突出的食品药品、垄断行业监管入手，建立严格的监管体制。抓住食品药品安全、垄断行业监管等重点领域的突出问题，完善政府市场监管职责。建立严格有效的监管体制，是提高政府公信力的重大任务，也是有效剌激消费、扩大内需的重要措施。因此，（1）以食品药品安全为突破口，完善消费市场的监管机制，逐步形成多层次、多渠道、多元化监督的共建共管的现代监管体系。（2）以落实4万亿投资计划为契机，提升垄断行业法制化建设改革的步伐，加强对垄断行业的监管力度。（3）以这次扩大政府投资为契机，积极探索建立独立性、权威性、专业化的监管机构，力争在监管机构改革上有新的突破。

（二）以政府为主导，充分调动市场与社会各方面的积极性，切实形成政府、市场、社会三方化解危机的合力。

1、政府要坚定不移地推进市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。随着4万亿政府投资的落实，各级政府改革应当把推进市场化改革，撬动市场力量作为应对危机的重点之一，继续深化关键领域和重点环节的改革。因此，（1）深化审批制度改革，完善创业政策服务体系，营造良好的创业环境。构建鼓励创业的新型激励机制，激发居民创业的积极性、主动性和创造性。采取税收、土地、信贷等多项措施鼓励返乡农民工、大学生创业。（2）要努力避免财政投资的挤出效应，发挥财政资金在拉动社会投资中的杠杆作用。政府投资应优先考虑能够拉动社会投资的项目，全面推动政府投资项目代建制，最大限度缩减核准范围，确立企业投资主体地位。（3）鼓励民营经济、中小企业参与政府投资，优先安排有利于带动民营经济、中小企业参与的政府投资项目。（4）建立民间资本的市场准入与退出机制，不断完善“创业板市场”的运行体制，促进中小企业建康成长。（5）在企业重组中，要更多地发挥市场的作用，始终坚持市场原则，避免政府“行政式拉郎配”现象的发生。政府参与重组，不是政府替代市场参与各方包揽决策，由政府行政命令决定有关重组事宜，而是政府主要运用产业政策、财政政策、货币政策等杠杆，为企业重组提供良好的发展环境与条件。

2、以加大公共服务投资为契机，放开公共领域的市场准入。4万亿投资的相当一部分进入公共服务领域，在政府投入的基础上，构建新型公共服务投资体制，采取综合措施调动社会力量，加大公共服务投资力度。因此，（1）放宽基本公共服务投资的准入限制，逐步取消学校、医院等领域不合理审批。尽快制定公共服务投资指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导公共服务事业发展。（2）创新政府基本公共服务投资体制。针对一些政府部门在公共服务领域投资铺张浪费等问题，通过代建制、承包制、订购制等途径，最大限度地降低成本，提高政府公共服务的供给能力、质量和效率。实行公共服务项目公示制与投标购买制，优化政府投资的使用途径，节约政府资金的使用成本。（3）鼓励社会资金参与公共服务项目建设。通过制定公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对公共服务项目的投资。（4）利用参股或控股等方式吸引社会资金，以弥补财政投资能力的不足。

3、充分发挥社会组织在化解危机中的积极作用。社会组织在化解危机中具有反映迅速、专业化、高效率的特点，在公共危机中往往也可以成为政府有力的参谋和助手，应当建立政府与社会组织的合作伙伴关系，使政府和社会组织功能互补、力量互动，形成全社会共同应对危机的新机制。因此，（1）鼓励专业经济合作组织为企业排忧解难。以实施行业互助工程、搭建行业互动平台为抓手，通过建立中小企业公益扶持基金等多种方式，调动社会力量参与，集中民智民力，为民营经济和中小企业提供社会服务的支持力量。（2）鼓励公益性组织在困难群体救助中发挥积极作用，逐步形成多层次的危机参与平台、公民有序自助机制，以及对社会资源进行有效整合的政府主导性的危机管理格局，改变政府在危机管理中的被动局面，尽可能地缓解社会矛盾和社会压力。（3）推进政社分开，为社会组织发展提供良好的制度环境。鼓励“小政府、大社会”的改革试点，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备条件的民间组织，并对民间组织实行规范化管理。

（三）充分发挥中央与地方政府两个积极性，共克时艰。

1、尽可能地把一般性投资审批权下放到地方政府。在一些投资项目上，地方政府有更多的信息优势，更了解地方实际，可由地方自行审批。这样可以避免“跑部钱进”等一些弊端，因此，（1）进一步深化外商投资项目的审批权改革， 尽可能把鼓励类、允许类项目的审批权下放给地方政府，充分发挥地方的积极性。（2）规范土地审批权的下放权限，在危机状态下，加快完善《土地管理法》，赋予地方政府必要的土地审批权限，适当扩大省政府的审批权限。为确保地方政府审批权的合理与规范行使，实行土地审批过程公开透明，加大监管力度。（3）下放一般性社会领域的投资审批权限。这次扩大内需，相当多的项目是加大社会领域的投资力度。在规范制度的前提下，可以将包括教育、卫生、旅游、文化等一般性社会领域的投资审批权限下放给地方政府。

2、建立中央与地方公共服务分工体制，促进地方政府增加民生投资。中央与地方公共服务分工不明确，不利于调动地方政府解决民生问题的积极性。建议把建立中央与地方公共服务分工体制，作为政府行政管理体制改革的重要任务，严格划分中央与地方公共服务职责，使各级政府公共服务的职责与能力相匹配，以实现各级政府公共服务职能的高效率、可监管和可问责。因此，（1）按照公共服务的属性，合理划分中央与地方职责。建议属于中央职权范围的事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内的事项由地方统一管理，逐步改变双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。（2）做到中央与地方公共服务支出责任与财力相匹配。中央政府应当尽快制订全国基本公共服务的最低标准，建立规范的地方政府财力保障机制，尽可能地通过规范的转移支付方式，慰平不同区域间基本公共服务的财力差距。（3）逐步实现中央与地方公共服务的职责规范化和法制化。近期内可以考虑三方面工作：一是确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力；二是加快推进转移支付的立法；三是尽快推进社会保障及农村新型合作医疗等基本公共服务的立法。

3、采取多种渠道缓解地方财政压力。这次国务院的4万亿投资计划，对地方政府的资金配套能力提出挑战。据有关部门测算，2009年地方政府的资金配套任务将达6000亿元，而其配套能力只有3000亿元，资金缺口达3000亿元。因此，（1）建立完善的地方政府发债制度。以这次中央政府代地方政府发债2000亿元为契机，建立起地方政府发债的长效机制，缓解地方政府支出压力。（2）在明晰中央与地方政府事权的基础上，合理界定地方政府的发债范围，清晰界定允许发债的地方政府层次，在当前可以限定为省级政府，并对地方债的运用进行严格限定。（3）加大中央对地方的转移支付力度，实质性增加一般性转移支付比例。一般性转移支付最能够体现财力均等化的要求，也能够赋予地方政府对转移支付资金的支配权。要着眼于调动地方政府化解危机的积极性，应尽可能多地安排一般性转移支付，大幅度增加其比例。

4、以加强农村基本公共服务为目标，推行省直管县财政体制及乡财县管乡用模式。近年来一些省探索的省直管县财政体制及乡财县管乡用改革成果，对加强县级政府基本公共服务能力，实现城乡基本公共服务均等化效果很好。可以考虑进一步推广“省直管县”和“乡财县管乡用”经验，以保证县级财力。因此，（1）积极推进“省直管县”财政体制改革。在当前“省直管县”财政体制探索的基础上，中央宜出台相关鼓励和支持性政策，以有效地解决省直管县财政中显现出来的新矛盾。省级政府要对试点县适当下放一些审批管理权限，既减少省一级的管理事项，又能够调动县一级积极性。（2）继续推进“乡财县管乡用”改革。在目前“乡财县管乡用”试点的基础上，进一步规范县财政对乡镇财政的指导管理，将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理，拓宽财政管理领域，增强乡镇财政能力。（3）在条件成熟的地方，鼓励将乡镇政府转变为县级单位的派出机构，使县乡财政管理模式与行政层级相一致。

（四）加快政府职能转变，创新政府管理方式。

1、建立政府应对危机重大决策的民主程序，广泛征求社会意见。采取有效措施，不断完善决策制度，健全决策机制，规范决策程序，拓宽决策思路，优化决策方式，提高决策水平，使政府能更好地兼顾国家利益、社会公共利益与公民个人利益。因此，（1）明确政府行为准则，推动科学决策。（2）依法规定各类行政主体的决策权限，严格规范行政决策程序。（3）进一步拓宽民主决策渠道，探索建立重大决策的市民听证制度。

2、建立与完善应急机制，提高突发事件处置能力。在国际金融危机背景下，客观上会出现突发公共事件增多的现象。如何科学、及时、有效地应对和处置突发公共事件，成为各级政府面对的一个重大课题。因此，（1）建立健全社会预警体系和应急管理反映机制，加强主管部门的协调能力与应急信息系统建设，及时沟通，适时反馈，提升应急处理能力。（2）建立突发事件应急预案和应急救援队伍，提升社会应对突发事件引起波动的抗衡能力和缓冲作用。（3）加强对公众的危机教育，畅通信息渠道，使公众对突发事件有清晰的认识和判断，以理性的态度对待突发事件。

3、以基本公共服务为导向，建立政府业绩评价体系。面对当前国际金融危机的压力，必须尽快建立基本公共服务绩效评价体系，促进公共服务型政府建设。因此，（1）建立以基本公共服务为导向的政绩考核评价体系，以纠正“重经济指标，轻公共服务”的倾向，强化对基本公共服务项目的考评。（2）把实现基本公共服务均等化作为政府政绩考核的依据，坚持透明性、公开性，以公民满意为尺度，积极引入外部多元的评估机制，探索建立一套合理有效、可操作性强的指标体系。（3）以基本公共服务均等化的关键环节为突破口，建立基本公共服务均等化的政府问责制，加强政府对基本公共服务均等化过程的指导与监管。

4、以决策、执行、监督严格分开为重点，实质性推进大部制改革。这次政府投资涉及多个政府部门，保证投资有效性的重要途径之一，就是决策、执行、监督分开。2008年行政管理体制改革的一项重要进展，就是推进大部门制改革。从多方面情况看，这项改革仍处于起步阶段，尽管在一些方面有新的进展，但要取得预期效果还需要以更大的魄力推进。因此，（1）大部制改革是一个循序渐进的过程。在设计机构改革方案时，要借助专家力量，让民众参与讨论，经过充分论证，使结构调整和功能定位相结合，把科学性与长远性相统一，用智慧和制度规范大部制改革。（2）大部制改革尚未完成，要创造条件，使大部制改革逐步向地方深化，形成中央与地方的有效对接。（3）加快大部制改革，实现决策、执行、监督三权分离。同时，以这次政府加大改善民生方面的投资力度为契机，使大部门制改革在社会领域尽快推开。

（五）加强政府自身建设，建立高效、廉洁、勤政的人民政府。

1、以政府支出透明为重点，建设“阳光政府”。在大规模政府投资计划出台后，政府要不断健全收支管理制度，切实加强支出管理，全面提升财政支出管理水平，努力促进财政支出公平、公正、透明，使各级政府的财政支出能够有据可查，及时公开。因此，（1）明确各级政府的主要负责人是政务公开的第一责任人，使政务公开从墙上走下来，落到地上，成为真正的施政制度。（2）加快政务公开立法，使政务公开经常化、制度化和规范化。以落实《政府信息公开条例》为起点，尽快将各级政府政务公开的范围、内容、形式，政务公开的运行机制、领导制度、组织机构、监督制度等，用法律的形式固定下来。（3）建立与政务公开相配套的法律、法规和规章。比如《政务公开程序法》、《政府文件公开法》、《政务会议公开法》、《政务公开违诺违规责任追究办法》等。

2、采取综合措施削减行政成本。随着政府支出的增大和财政增收的放缓，改变政府行政成本偏高、增长过快的重要性全面凸显。2006年中国行政管理费用占财政总支出的比重高达18.7%，高出世界平均水平25%；从1986年到2005年中国人均负担的年度行政管理费用20年增长了23倍，而且同期人均GDP只增长了14.6倍。这同时也说明，中国降低行政成本的空间相当大。因此，（1）减少行政开支，杜绝浪费。在应对危机的情况下，从老百姓反映最突出的公车消费、公款出国考察、审计局披露的部门非规范支出入手，进行大刀阔斧地改革，切实把行政费用降下来。（2）强化预算约束，规范财政支出。建议把预算外资金统一到预算范围内，统一政府预算，统一财政管理。（3）加强预算约束，控制政府财政支出，增强预算的权威性和严肃性。实行预算收支程序法律化、规范化，堵绝随意对预算进行调整增加。（4）明确预算收支的法律责任，建立责任追究制度，提高行政透明度，确保财政收支规范的实施。（5）建立电子化的政府管理体系，推行电子政务，提高行政效率，精减机构和人员，降低管理成本。

3、以完善政府财政监督为重点，加大反腐败力度。政府的公款招待、公车支出、公务考察等费用开支情况不透明，往往造成暗箱操作，容易藏污纳垢，成为孳生腐败的温床。针对腐败问题，重点加强对公共财政的审核、监督，通过人大、媒体、社会舆论进行公共财政的广泛社会监督。因此，（1）加大人大对政府预算的监督。重点是逐步细化、规范和完善报送同级人代会审批的政府预算体系，并把人大审议通过的政府预算和预算执行报告及时向社会公布。（2）加大人大对部门预算和预算执行情况的监督。中央与地方政府要逐步扩大向同级人大报送部门预算的范围和数量，最终实现一级单位的部门预算全部报送同级人大审批。要及时、准确地向社会公布政府预算执行和决算情况，并在财政年度结束后，及时向社会公布人大审议通过的年度预算执行情况和决算报告，接受社会监督。（3）加强人大对财政转移支付的监督。建议出台《财政转移支付法》，建立健全转移支付规范化、透明化的法制框架。地方政府要提高转移支付预算编报的完整性，全面反映本级预算情况。要进一步完善省级对下级的转移支付办法，探索建立向人大报送分地区、分项目的转移支付预算安排的新机制。（4）在危机中加大反腐败力度。为应对危机，政府相继推出重大的投资项目。从实践看，政府投资扩大的时期，往往是腐败问题增多的时期。为此，应对危机中的政府自身建设，应高度关注重点领域的廉政建设，加大惩治和预防腐败的力度。（5）建立学习型政府，切实提升各级政府的学习能力、领导能力、执政能力和服务能力，以增强各级政府转型的自觉性与主动性，把各级政府建设成高效、廉洁、勤政的人民政府，使组织放心、人民满意、群众向往。

 

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[5]周省：《在国际金融危机中正确把握我国改革与发展的重大历史机遇》[J]。《中共商洛市委党校、商洛市行政学院·学报》，2009年第4期。

 

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